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姚洋 : 在中国,官员是如何选拔出来的?

中国自1978年以来的经济成就令世界瞩目。主流的观点将中国的经济成就归功于改革开放和市场经济的确立;1978年前、后30年的历史对比支持这一观点。但是,这个观点无法经受国际比较的检验。大多数发展中国家都已经接受了市场经济,而且大多数国家也对国际贸易和投资敞开了大门,但是只有少数几个国家实现了与中国相媲美的增长速度。

对于中国的成功,改革开放和市场经济也许是一个必要条件,但绝非充分条件。

实际上,要想解释中国的经济成就,还需要理解中国的政治体制。

党的政策有利长期发展

汪晖在一篇影响广泛的文章中指出,进入21世纪之后,世界范围内出现了“政治的去政治化”,即党派界限趋于消失。在中国,改革开放以来,党的意识形态就随着经济改革与社会变革而演变,提出“社会主义初级阶段”、“社会主义市场经济”等概念。

在“三个代表”的旗帜下,党向各个阶层的人士敞开大门。党为各种利益表达提供了场所,通过党内的民主集中过程,创造出各种利益的加总机制。

与此同时,中国政府则转变成为一个“中性政府”。所谓中性政府,就是当不同社会阶层或政治团体之间发生利益冲突的时候,能够选择中立的政府。换句话说,中性政府不会一直代表任何一个社会阶层或政治团体,更不会被任何政治势力所俘获。

但是,这并不意味着中性政府没有自身利益,只是这些利益不受分散的社会群体的利益所左右。因此,与持续代表一个特定社会阶层或政治团体的有偏政府相比,中性政府更可能采取有利于全社会长远利益的政策。

只要对1978年以来中国的重大改革和政策变动稍加回顾,就可以发现,中国共产党及其所领导的政府选择的是有利于长期经济发展的政策。即使这些政策偏向某些群体,那也是因为这种偏向有利于整体经济的发展。但是政策不会永远偏向同一个群体;当环境改变的时候,党就会采取偏向其他群体的政策。

独特的官员选拔制度

“选拔团”理论由Bueno de Mesquita等人提出。“选拔团”是能够决定政府官员任用的团体。“选拔团”理论的价值在于,它为研究不同政体的学者提供了一个统一的概念。每一个政体都面对如何选拔政府官员的问题;“选拔团”的规模很大程度上决定了它的形式。

在民主制中,“选拔团”包括全体公民;在独裁体制中,“选拔团”由能够威胁独裁者统治的少数人或者少数几个家族组成。“选拔团”的性质决定了对执政者的激励机制,执政者必须要迎合“选拔团”的利益诉求。

在民主制中,执政者愿意提供造福于大多数民众的公共品;在独裁体制中,执政者只需要贿赂一个很小的“选拔团”中的少数具有决定性作用的个人或家族。

“选拔团”理论的一个推论是,在非民主制中,执政者如果要继续执政,就需要贿赂“选拔团”中得势的一派。在这样的政体中,利益交易是王道,执政能力没有任何意义。

“选拔团”的这些结论显然都不适用于中国,但其研究方法值得借鉴。与西式民主制不同,中国的政府官员是党任命的。因此,他们对党负责。在这个意义上,党就是中国的“选拔团”。但是党和Bueno de Mesquita等人定义的“选拔团”有一个重要的差别:它不是由一群人构成的,而是由党的选拔制度构成的。这套制度始建于上世纪80年代,并在之后的30多年中不断完善。

2002年,这些制度被总结为《干部任用条例》,经过2014年1月的修订,这个文件改称为《党政领导干部选拔任用工作条例》。这个条例详尽地规定了各级党政领导干部的考核选拔程序。

由此可见,中国共产党的选拔任用制度是程序化和制度化的。这套制度将中国的政体与其他政体区别开来。研究表明,制度化程度是决定国家经济表现的重要因素。中国改革开放之后的经济成就也许很大程度上要归功于中国共产党的制度化。因此,用“选拔制”来称呼中国的这套政治体制是再恰当不过的了。

在已有文献中,一些研究表明,关系对中国官员的升迁有很大作用。但需要指出的是,即使是在运转良好的民主制中,关系也不是什么新鲜事。

当一位美国新总统上任的时候,他会更换超过2000个政府职位,能够得到职位的新人都是和他有关系的人。比关系更为重要的问题是,能力是否是决定官员选拔的一个关键性标准。如果答案是否定的,那么,一个政体就退化成了裙带政体,很难获得正当性。

许多研究表明,能力的确是中国选拔制中的重要选拔标准。考虑到经济增长是党在相当长时期里的工作重心,官员选拔把发展经济的能力作为关键性标准,就不足为奇了。有研究发现,GDP和税收增长显著地提高县级官员的晋升概率,对市级官员的效果也比较显著。

为适应经济社会条件的变化、回应大众的要求,党也在尝试建立更加全面的干部考察制度,将其他指标加入到考核体系中。选贤任能使得中国的选拔制不断吸引有抱负的年轻人进入体制,增强了民众对现行制度的信心。

从源头上讲,中国的选拔制源于中国悠久的贤能体制。尽管存在争议,但是,古代中国绝对是向上流动最充分的古代社会之一。更为重要的是,中国是唯一一个在古代实施贤能体制的社会;所有其他主要的古代社会都采用世袭制度。

在文明发展的初期,中国就解决了一个人类社会面对的重要问题:如何选拔出有能力的官员。我们不必羞于承认自己继承了悠久的贤能体制传统。

选拔制官员拥有长远的眼光

选拔制要求官员对他们的职业有长远的打算;官员们必须在年轻时进入体制,然后与同龄人竞争来获得升迁。相比之下,民主制为希望从政者提供了“捷径”,那些没有甚至没有任何政治经验的人,也可以在他们感觉合适的时候涉足政治。两种政体各有利弊。

选拔制的最大优点在于,它使得政府官员拥有长远的眼光,不那么受机会主义动机所驱使并注重维护良好的声誉。选拔制的另一个优点是官员愿意不断地提高自身的能力、积累资历。

党有意地将有前途的年轻官员放到预备干部队伍中。一个锻炼他们的重要方法,就是让他们在不同地区的不同岗位上担任职务。特别地,他们通常会被安排到县级或市级单位担任主要领导,这样他们就能锻炼出统筹应对复杂多样任务的能力。有了这些经验,当官员担任国家的高层领导职位的时候,他们就会比较有信心。

但是选拔制也有缺点,其中最显著的莫过于不利于有创造力的官员的脱颖而出,因为偏离常规在体制内是没有多少好处的。在这种情况下,一个可能的结果是,可能会出现更多的平庸者。另一个结果是,官员可能被自己以往的经验所束缚。

人的思想一般在二三十岁时就已经成型了,官员在体制内的成功可能会进一步固化这个趋势。

选拔制的另一个缺点是容易造成单一化。因为选拔是由一个组织使用统一的标准来执行的,政府官员的行为趋向于同质化。一旦整个体系发生了方向性错误,整个体制就很可能酿成大错。过度投资、盲目追求GDP增长以及无视环境都和单一化有关。我们不能失去现代社会应有的多样性。

但是,选拔制并不天然地排斥多样性。首先,选拔标准可以更加多样。其次,可以引进民主机制来补充选拔的不足,让民众行使监督政府官员的权力。

民主制允许任何人在任何时间参与政治,这就保证了政治体系有持续的新鲜血液注入。作为当今世界唯一的超级大国,美国出现过三位40多岁的总统。在民主制中,官员可以根据选民的偏好,实施多样化的政策。地方社区可能有多种多样的利益诉求,当选官员必须反映这种多样性。

而民主制本身也存在很大缺陷,缺陷之一是选拔能力更弱,能力不足的投机者往往能够混过选举;二是官员要持续地面对选举压力。后者对政策效果以及官员有两方面的负面影响:一方面,官员必须屈从于民众压力来获得选票,这就导致他们往往为了迎合选民采取短视的投机决策;另一方面,选举使得当选官员没有动力提升自身能力,因为一旦竞选失败,这些能力就没有任何用处。

构建“新叙事”

当代中国体制的最大挑战之一是其传统叙事和现实之间的差距。在建立之后相当长的时期内,中国共产党是一个遵循马克思列宁主义指导的革命党。自上世纪70年代末党的重心转向经济建设以来,党进入了一个新的时期。

党的任务不再是摧毁旧体制,而是建立一个新体制,目标是为中国人民创造更加美好的生活,实现中华民族的伟大复兴。因此,党的理论必须与时俱进。

不仅如此,当代中国体制还要面对民主化的外在挑战。国内外的大多数学者都自觉或不自觉地被“民主叙事”所左右,对中国的政体产生误读。

必须意识到的是,民主制是19世纪西欧国家以工人阶级为代表的平民与以资产阶级为代表的精英阶层斗争的产物,是植根于欧洲近代史的一种治理方式。但这绝不是唯一正当的治理方式。中国没有经历欧洲那样的历史过程,因而也没有产生西方的民主制度。

历史让中国选择了中国共产党体制,党不仅建立起了这个政体,而且努力改善民众的生活,党的目标和民众的目标始终是一致的。以这样的独特历史为起点,中国正在努力开辟自己的发展道路。

把“民主叙事”强加给一个国家,未必会得到理想的效果;中东地区在“阿拉伯之春”之后出现的混乱局面,特别是现在出现的严重的难民问题,为盲目的民主化敲响了警钟。

因此,中国需要一个“新叙事”,以弥补传统理论和现实之间的差距。

总之,本文的核心观点是,中国拥有独特的、不同于西式民主或者独裁的政治体制:“选拔制”(selectocracy),中国共产党担当了选拔官员的职能。中国的选拔制具有开放性、竞争性和选贤任能的特点,能够兼容多样性、保障个人自由,并形成权力之间的制衡,因而是一种具有正当性的政治体制。

作者 | 北京大学国家发展研究院院长  姚洋
原文刊于《南风窗》