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林双林:规范增值税制度 让地方享有更多“税权”

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林双林教授

人民日报-海外网3月16日电 2016的财税改革无疑是中国整体经济改革的一个关键部分。十八届三中全会以来,财政改革不断推进,成效逐步显现。如果说过去的财税改革是市场化改革的突破口,那么新一轮财税体制改革就是全面深化改革的突破口,是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。

随着整个改革进入深水区,加上经济进入新常态和受国际环境因素影响,财政改革仍面临着风险与挑战,任务十分艰巨。当前的财政空间有多大,政府如何学会过“紧日子”,“只减不增”的减税政策又释放了哪些信号,未来我国的财税改革如何继续扮演好“先行军”的角色?两会期间,人民日报海外网财经就此采访北京大学国家发展研究院经济学教授林双林,探讨财税改革给经济增长带来哪些“红利”,新的财税体制改革如何高效率“落地”。

以下是采访实录:

关注经济增长质量 不能盲目追求数量

海外网:今年两会,李克强总理的政府工作报告中把2016年的经济增长目标定为6.5%—7%。您认为这个区间合适嘛?对选择“区间”这一方式该如何理解?

林双林:我个人认为这个区间比较合适。中央在十八大就提出,2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。那就意味着2011到2020年十年间的平均增长率必须为7%。2011年为9.2%,2012年为7.8%,2013 7.7%, 2014年7.0%,2015年6.9%。可以算出,如果今后五年经济增长率接近6.5%,翻一番的目标就能达到。所以说这个区间还是合适的。

此外,我觉得“区间”这个提法挺好。经济发展总面临一些不确定因素,增长率也会因此而受影响,增长率能在这个区间就很好。随着经济总量增加,经济增长率肯定会下降。这在发达国家很常见,比如日本,还有亚洲四小龙。他们都是过去增长率高,后来却低了。

某些人认为国家目前的经济增长2015年时下降到6.9,很危险。实际上这个增长率不算低,相较于其他国家已经很高了。另外,我们不要光看增长率,要看经济增长质量。盲目追求数量,对中国经济长期发展不利。

总之,我觉得这个区间定得合理,我们要对中国经济有信心。

海外网:在2015年底的中央经济工作会议上,中央定调今年要继续实施积极的财政政策并加大力度,今年的政府工作报告也强调这一点。您认为当前财政政策的空间有多大?财政政策和货币政策如何组合,渡过经济困难时期?

林双林:经济增长靠资本、劳动力和技术。资本是可以在国际间流动的。我们要想尽办法让企业家安心在中国发展,让这些企业做大、做好、做强,让他们对中国经济发展有信心,我觉得这是很重要的。

财政政策在促进经济增长方面的空间还是很大的。增加财政政策的空间有两方面,一是减税,另一个是增加政府基础设施投资,也就是增加了政府支出。

今年对企业来说减税空间很大,因为之前企业税很高,减税之后可以提高企业的投资和生产积极性。今年的财政赤字主要来自减税,这是正确的决策。另外,我国正处在城市化的过程中,许多基础设施要做,政府出资建设基础设施可以直接增加生产。这两项政策都是可以提高经济增长率。

关于财政政策和货币政策相结合,我认为这样做可以稳定我国的经济增长。财政上加大减税力度,增加基础设施投资,货币政策应该致力于把资金配置到实体经济里头去,有利于企业发展。过度使用宽松的货币政策,会造成通货膨胀。同时,货币政策也在从数量型转向价格型,未来利率会起到更重要作用。

理性看待提高赤字率 过大将引起债务危机

海外网:今年将拟安排财政赤字率提高到3%。有市场人士认为3%赤字率低于预期,您对这一数据怎么看?

林双林:我觉得不低了。从改革开放以来,包括1997年亚洲金融危机和2008年世界金融危机以后,我们公布的财政赤字率从来都没有这么高。2009年,财政赤字率才2.3%,当时推出了四万亿的刺激计划。但是有一点大家可能没注意到,政府说去杠杆,不搞强刺激,那为什么财政赤字现在还3%了,好像比以前还高,其实中央地方财政赤字合起来是3%,过去赤字都是中央的,地方政府赤字和债务是隐性的。

首先,赤字产生就是由于支出大于收入。地方政府的支出远远大于他们的收入,这都在预算以外,预算以内地方政府财政过去是平衡的,地方政府债务都是在预算外形成的,要是把地方政府的财政赤字加上的话,我们政府的财政赤字这些年来是很大的。所以政府现在说将赤字提高到3%是可以理解的。因为现在咱们把地方财政赤字都公开化了,比如今年中央就规定,中央财政赤字1.4万亿,地方7800亿,地方政府在这个之外不能不能随意的从银行再贷款,所以我们现在的刺激力度没有以往那么大了。

为什么说这个赤字不能再大了呢?因为赤字会变成政府债务的,大家都知道政府债务太大了,会引起债务危机。另外,这一轮的经济下滑,实际上就是中国政府主动控制地方债务的结果,从2011年就开始调查地方政府的债务,审计署就开始抽查地方政府债务,把2010年的地方政府债都搞出来了,从那时就已经开始控制地方政府债务。不让地方政府乱借债,乱搞建设。债务少一点,别人才能对中国经济前景有信心。

缩小企业所得税税基 减轻企业自身负担

海外网:政府工作报告明确提出确保所有行业税负只减不增,有评价认为这是中国有史以来最大诚意的减税计划,您怎么看?

林双林:我认为这个减税计划还是非常有诚意的。政府工作报告提出的今年减税的举措有三:一是全面实施营改增;二是取消违规设立的政府性基金,停征和归并一批政府性基金;三是将18项行政事业性收费的免征范围,从小微企业扩大到所有企业和个人。通过这些举措,减轻企业和个人负担5000多亿元。这三项举措,针对性很强,如果落到实处,对于减轻企业的负担,效果无疑很显著。

有人认为中国的企业缴纳的所得税太高,那主要是因为我们的税基大。其实我们的企业所得税税率并不高。相反的,美国的企业所得税率比我国高了不少。举例说,我国企业所得税占总税收比重在20%以上,标准税率25%。美国的企业所得税占税收收入比重只有10%左右,十万美元以上的企业所得,税率就高达35%。所以,我们应该想办法缩小企业所得税税基,这样才能减轻企业负担。

海外网:除了您刚才说的那些计划的措施,我们还应该做哪些?

林双林:对于小微企业我国现在也出台了一些措施,来给他们减税、减费。其实我很早之前就想,也一直给国家建议,能不能在企业所得税上实行累进税率。这样,小企业或者利润少的企业,企业税率低,利润多的大企业税率高。

海外网:您的意思是区分对待?

林双林:可以这么说。累进税率是一种随税基的增加而按其级距提高的税率。在财政方面,它使税收收入的增长快于经济的增长,具有更大的弹性;在经济方面,有利于自动地调节社会总需求的规模,保持经济的相对稳定。此外,它让负担能力大者多负税,负担能力小者少负税,符合公平原则。

其实很多国家都在用,尤其是美国。他们按企业所得来制定相应的税率。企业所得利包括利润和资本所得。美国的企业所得税率是累进的,小企业税率低,负担相对就小,这样做对小微企业更有利。

规范现有增值税制度 让地方享有更多“税权”

海外网:“营改增”一直以来是深化财税体制改革的“重头戏”。今年的报告中就公布了营改增的顶层设计方案,并将试点范围扩大到建筑、地产、金融、生活服务等行业。这样大规模的减税政策释放了哪些信号?

林双林:其实营改增我们已经试点好几年了,去年因为税收减少太多,所以我们放慢了推广。今年的报告里说得很清楚,从5月1日起开始全面推广营改增试点,而且要尽早完成。这就意味着,在我国施行了三十余年的营业税将退出历史舞台,持续四年多的营改增也要在“十三五”开局之年全面收官。

增值税是只向增值额征税,国家增值额里把投资去掉了,所以税基就小了。营业税是按营业额征税,就是你卖多少钱,就按照那个总的钱征税了,所以税基很大,但是营业税的税率低,标准税率5%。咱们增值税标准税率是17%。

现在存在这样的问题,实行营改增后,投资少的企业,或劳动密集型的企业,实际上税负可能会增加。我们下去调研,有一些用人多的企业,像网络公司,可能设备少用人多,知识劳动密集型,他们说实际上税收还增加了。但是总体上来说,营改增使税收减少了。去年我们大规模开始推广以后,税收降低不少。这样更有利于促进中国经济增长。

海外网:您刚才说,报告中提到要让所有企业都要受惠,这样大力度的减税政策,对于税制改革有着怎样的积极影响?

林双林:今年的财政赤字主要来自减税,而减税主要来自营业税改为增值税的改革。增值税有不少好处。我们的增值税是消费型的,也就是说国家把投资从税基里头拿掉了,所以有利于企业投资,更新机器设备,这样肯定会提高劳动生产率,这是一个好的地方。另外,从国家的税制的角度来讲,增值税是自我监督的,不容易偷税漏税。

把营业税全部改成增值税以后,我们国家的税制就会发生很大的变化,增值税在税收里占比更大了。2014年的时候增值税占25%,营业税大概15%,改了以后,增值税跟营业税合起来都成了增值税,占总税收比重就会达40%。

海外网:对,将近一半。

林双林:所以今后我们第二大税是企业所得税,它2014年占总税收的21%;第三大税是消费税,2014年占总税收7.5%,个人所得税很低,才占6%,这就是我们税收的状况。所以,营改增、减税会使我们的税制变得好,但是增值税的比重很大了。

海外网:不少业内人士担心,营业税改成增值税后,原来地方的主体税种若变成地方分享25%,会对地方财力造成冲击,并进而增加本已沉重的地方事权负担。对此您怎么看?

林双林:应该大大提高地方政府的增值税份额。目前中央对营改增的做法是,把改了的营业税叫“增值税2”,全部返还给地方,但是增值税比原来的营业税少了,所以国家减税实际上减的是地方的税。这样,地方财政收入下降,这是不可持续的。我们现在要做的就是增加地方政府增值税的份额,政府工作报告里也提到过要增加政府增值税的份额。营改增以后,应该提高的地方政府的增值税份额。

那么,要提高到多少呢?提高到50%以上。其实算数都很好算。2014年营业税和增值税加起来占到总税收的40%,增值税占25%,营业税占15%。增值税中央拿75%,地方拿25%。地方政府拿增值税的25%,也就是四分之一,25%的四分之一,都到6%了。再加上地方政府原来的营业税,营业税是占税收15%,你看6%加15%等于21%。通过营业税和增值税,中央政府拿了19%的税收收入,地方拿了21%。营业税和增值税合起来,都变成增值税了,至少应该给地方政府一半吧,所以简单一算至少是50%,50%的增值税地方政府才拿到自己原来的份额。我一直建议应该取消增值税返,把地方政府增值税的份额提高。

其实,过去地方政府投资积极性很高,税收增长快,搞土地财政,可以到银行贷款给搞基础设施建设。现在,一是积极性不那么高,二是巧妇难为无米之炊,资金短缺。目前,地方财政很困难,有的地方连工资都发不出来,你还让他做基础设施建设,真是没法做。这几年,地方政府基础设施建设放缓,国企遇到许多问题,民企资金和信心不足,所以我们的经济增长率下来了。现在当务之急就是给地方政府提高增值税份额。地方政府有钱了,就能做基础设施建了,就能消耗一些过剩的产能。这对经济发展有好处。

海外网:1994年分税制度改革以来,消费税成为中国税收体系中的主体。李克强总理在此次政府工作报告提到,将降低部分消费品进口关税,增设免税店。这样的举措对刺激国内消费起到什么作用?除此之外还需考虑哪些因素?

林双林:我认为,咱们消费税,类似于奢侈品税,征税很高。奢侈品的内容在变化。比如化妆品。过去的女孩不怎么化妆,现在的姑娘消费的多,大家都化妆,一般的化妆品是基本用品了,就不应该征那么高的税了。降低部分消费品进口关税,我想主要会刺激进口,刺激中国对国外商品消费。这样,人们生活质量会提高,幸福指数会提高,这就是最大的好处。此外,增设免税店就不用出国买东西了。所以从这个意义上,相当于把旅费给节约了,这样可能也刺激国民消费。

从另一方面说,外国商品进来了,能够增加竞争,会提高国内的产品质量。我们应该把中国人自己的品牌做起来,把活做好,基础设施要做好,产品方方面面,各个方面的产品都得做好。这才是最关键的。

完善央地间的财政关系 加强社会福利支出

海外网:财税改革过程中的一大难点便是统筹协调好中央和地方的关系,您也曾表态,合理确定增值税,中央和地方的分享比例很重要。解决这一难点有何对策?

林双林:中央和地方的关系是现在最要紧的问题,我们要处理好中央和地方关系,我们要分清楚中央和地方的职责。从财政角度来讲,中央应该管好民生方面的事情,民生方面的包括养老、医疗、扶贫、教育这些方面。地方政府你让他去发展地方经济,提供地方基础设施,地方公共品。目前,中央直接做的事情少,拿的钱多;地方直接做的事情多,拿的钱却少。所以我们应该增加地方政府财政收入份额。目前来说,要趁着增值税改革这个契机,增加地方政府财政收入份额,让他们有钱做事。

我认为,中央政府应该多管一些民生和社会福利方面的事情,比如养老、医疗、扶贫。目前来说,养老、医疗全国统筹还比较困难,但这是方向。另外,中央政府也应该增加一点社会福利方面的支出。就像美国的联邦政府,近70%的支出花在民生上,养老、扶贫、老人和穷人医疗全部由联邦政府管。中央政府就应该多做这些事,这对于国家的团结统一是有好处的。

海外网:未来五年,面对“每向前迈一步都很难”的改革深水区,财税改革将如何继续扮演好“先行军”角色?

林双林:财政改革很重要。它包括两方面,一方面是刺激经济发展,保证经济稳定的发展;另一方面是再分配,保证全体人民都得到经济发展的实惠。我们现在强调供给侧改革,从财政方面来讲,就是减税,减少政府不必要开支,减小规模,这就是我们从财政方面能给供给侧做的事情。供给侧改革是为了刺激生产,提高产品质量,维持经济较快增长,对我们经济长远发展有好处。

另一方面,我国税收税制目前不能很好地发挥对收入的调节作用,因为累进的个人所得税才占6%,营改增后增值税将占总税收的40%。增值税不是累进的,穷人跟富人买一件东西的时候都是交一样的税。相对收入来说,穷人的税就高了。所以它不能很好的发挥收入再分配的作用。那怎么办呢?我们应该充分发挥政府支出的作用。既然从穷人那收的钱多了点,那支出方面就应该多向穷人倾斜,包括教育、养老、医疗、基本生活保障,等等。具体讲,如实行12年义务教育,还有缩小养老金的差别,帮助穷人上医疗保险,给低收入者发放补助。

总之,我们要在生产领域尽量让市场发挥调节作用,把劳动者和企业积极性都调动起来,生产出更多更好的产品,也就是我们平常说的,把蛋糕做大。在分配领域里,我们要发挥财政的再分配作用,让全体人民都享受到改革开放的好处。这样国家就会兴旺,人民就会更幸福。

文章来源:人民日报-海外网